Attaque contre le droit de faire la grève

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Depuis quelques années, le recours sans précédent à l’article 107 du Code canadien du travail pour mettre fin à des conflits de travail suscite des inquiétudes, de nombreuses questions ayant été soulevées quant au pouvoir illimité que cet article confère au ministre fédéral du Travail.

Or, le gouvernement fédéral a maintenant décidé de codifier le recours à l’article 107 dans son dernier projet de loi omnibus, le projet de loi C-39, Loi visant à bâtir un Canada fort. Les nouvelles dispositions conféreraient au ministre le pouvoir discrétionnaire de mettre fin à une grève sans devoir recourir à une loi de retour au travail. Les détracteurs y voient une atteinte au droit de grève.

« C’est contraire à l’esprit du droit de grève au Canada. Cela nous inquiète beaucoup », dit Siobhán Vipond, première vice-présidente du Congrès du travail du Canada.

Poser des garde-fous

Le gouvernement fédéral affirme qu’il veut modifier le Code canadien du travail de façon à « offrir aux travailleurs des mesures de protection solides, des milieux de travail sécuritaires et un cadre de travail moderne favorisant des relations de travail constructives et la sécurité économique ». La ministre de l’Emploi, Patty Hajdu, soutient que ces changements offriront davantage de protections aux syndicats, notamment en ce qui concerne l’application de l’article 107. 

Jusqu’à présent, cela n’a pas apaisé les syndicats au pays, ce qui s’explique en partie par l’application de cette disposition ces dernières années; une application juridiquement nébuleuse. 

L’article 107 prévoit que le ministre du Travail peut, lorsqu’il l’estime utile ou nécessaire pour favoriser la bonne entente dans le monde du travail, déférer toute question au Conseil canadien des relations industrielles ou lui ordonner de prendre les mesures qu’il juge nécessaires. Cette disposition, qui figure au Code depuis 1984, est demeurée très peu appliquée jusqu’en 2011, année où l’ancienne ministre Lisa Raitt y a eu recours après que les agents de bord d’Air Canada ont rejeté deux fois les conventions collectives proposées.

En 2024, l’ex-ministre fédéral du Travail, Seamus O’Regan, a tenté en vain de recourir à cette disposition pour prévenir une grève chez WestJet. En revanche, son successeur, Steven MacKinnon, s’en est servi pour mettre fin à un lockout et tuer dans l’œuf une grève potentielle chez les deux principales compagnies ferroviaires du pays, pour mettre fin aux grèves et aux lockouts dans les ports de Vancouver, de Québec et de Montréal, et pour reporter une grève de plusieurs semaines des travailleurs de Postes Canada.

Les syndicats ont contesté l’application de cette disposition devant les tribunaux, et Mme Vipond préfère attendre que la Cour suprême du Canada se prononce avant que le gouvernement juge correcte son interprétation de l’étendue de ses pouvoirs.

« Laissons le tribunal en décider », avance-t-elle. 

« À notre avis, cette disposition n’a pas été appliquée conformément à son intention première. »

C’est pourquoi la décision du gouvernement d’autoriser le ministre à se fonder sur son avis pour mettre fin à une grève passe mal. 

Vu la manière dont l’article 107 a été appliqué, certains juristes en droit du travail reconnaissent que le projet de loi établirait des garde-fous pour mettre un holà là où le ministre a toujours pu agir à sa guise.

Le projet de loi C-39 impose de nouveaux délais pour garantir que les négociations commencent six mois avant la fin d’une convention collective dans les milieux de travail sous réglementation fédérale. Il prévoit également de nouveaux outils de médiation et de règlement des différends, ainsi que la prolongation de la période de conciliation de 60 à 90 jours. Il comprend aussi la création d’un organisme de réglementation chargé d’imposer des sanctions pécuniaires en cas de négociation de mauvaise foi.

Quant à l’article 107, le projet de loi exige, avant que le ministre puisse l’invoquer, qu’un médiateur spécial soit désigné et chargé de remettre un rapport public au ministre. Le ministre devra avoir « examiné le rapport » et estimer « que la grève ou le lockout en cours est ou pourrait être préjudiciable à l’intérêt national ».

Lorsqu’il invoquera la disposition, le ministre pourra ordonner au Conseil canadien des relations industrielles d’exiger la reprise des opérations ou des services, de prolonger la convention collective existante à titre provisoire, ou d’établir un mécanisme exécutoire de règlement des différends, tel que l’arbitrage des différends contraignant.

Le projet de loi comprendrait également des dispositions exigeant le recours à la médiation après le conflit, dans les six mois suivant l’interruption de travail.

D’un processus réactif à un mécanisme proactif 

Toutefois, les modifications proposées ne suscitent pas d’inquiétudes chez tout le monde. Craig Munroe, juriste spécialisé en droit du travail et de l’emploi qui représente des employeurs pour le cabinet vancouvérois Crawford Munroe Thomson LLP, signale que, selon certaines organisations patronales, la législation ne va pas assez loin et n’apaise pas l’incertitude actuelle.

Bien que le projet de loi rende l’examen et de la gestion de ces conflits plus proactif et transparent, les détracteurs estiment que le pouvoir discrétionnaire qui serait accordé au ministre ne sera pas aussi efficace que le dépôt d’une loi de retour au travail à la Chambre.

« Les lois de retour au travail sont fondamentalement réactives : elles finissent par être adoptées après toutes sortes de tournures, et sont souvent adaptées à la situation particulière », explique Me Munroe. Il souligne que les parties entament les négociations sans savoir s’il y aura une loi de retour au travail ni comment, le cas échéant, le gouvernement tiendra compte de la conduite des parties ou des circonstances les ayant menées à cette situation.

Même si le recours à une loi de retour au travail n’est pas un processus transparent et qu’il manque de mécanismes permettant d’éviter que les choses en arrivent là, il rappelle que cette mesure doit être soumise à la Chambre des communes et demeure donc assujettie aux pressions politiques.

Le modèle proposé par le projet de loi C-39 est tout le contraire : il est proactif, définit à l’avance un processus connu des parties, et prévoit des mécanismes empêchant que celui-ci se solde par un ordre de retour au travail. 

C’est dans les détails que le bât blesse

D’après Brenda Comeau, associée chez Pink Larkin à Fredericton et présidente de la Section du droit du travail de l’ABC, ce projet de loi indique que le gouvernement fédéral veut recourir davantage à l’article 107. 

Quant à l’efficacité des « protections » proposées, tout dépendra des détails de leur mise en œuvre, car le critère des « répercussions importantes sur l’économie canadienne » est peu exigeant pour les secteurs ferroviaire et aérien.

Me Comeau estime que le recours à l’arbitrage exécutoire est la seule solution de rechange à la grève qui soit reconnue, et qu’il s’agit probablement du mécanisme qui rendra la loi constitutionnelle.

« Les policiers, les pompiers et tout autre travailleur considéré comme essentiel n’ont généralement pas le droit de faire la grève, mais ils ont droit à l’arbitrage, alors c’est presque la deuxième meilleure solution », explique Me Comeau.

L’arbitrage implique habituellement d’examiner les conventions collectives de groupes comparables et de s’en servir comme point de départ. Elle souligne que les syndicats s’en sortent généralement bien dans ce processus, mais qu’au bout du compte, tout dépend des détails.

Quant à Me Munroe, la plupart des employeurs ne souhaitent pas se retrouver dans une situation où le ministre invoquerait l’article 107 pour renvoyer l’affaire à l’arbitrage.

« Je connais beaucoup d’employeurs qui n’aiment guère l’arbitrage exécutoire, et si [les syndicats] pensent que c’est le résultat que ces employeurs recherchent, je ne crois pas que ce soit exact dans bien des cas », indique-t-il. 

« C’est foncièrement incertain pour les deux parties, et j’estime qu’il est trop simpliste [de croire] que c’est ce que les employeurs veulent. »

Les employeurs s’inquiètent également des délais prévus par la loi pour devancer les négociations, car ces délais pourraient prolonger considérablement la période de gel, durant laquelle les employeurs ne peuvent pas modifier unilatéralement les salaires, les avantages sociaux, les conditions de travail ou les pratiques antérieures pendant les négociations.

Me Monroe explique que les employeurs doivent continuer à gérer leurs entreprises, et que, par conséquent, prolonger la période de gel handicape lourdement leur capacité de s’adapter à une économie mondiale en évolution rapide. 

« Cela encourage en soi à conclure la convention le plus rapidement possible, car c’est une période bien longue pendant laquelle ils ne peuvent rien changer dans leurs opérations. » 

Me Comeau signale qu’une intervention précoce des médiateurs peut certes se révéler bénéfique, mais que ce n’est pas toujours le cas.

« Parfois, il faut au moins une menace de grève, pour que les parties aient l’occasion de s’asseoir à la table de négociation. »

Mme Vipond est du même avis. Souvent, ça bouge beaucoup dans les dernières heures d’une négociation, quand les parties s’efforcent de trouver un terrain d’entente, si bien qu’une médiation à un stade plus précoce risque de rendre les choses plus ardues.

Elle se montre également sceptique quant à la nomination d’un médiateur spécial avant même d’envisager le recours à l’article 107, car ce médiateur n’est pas un décideur indépendant; il n’a qu’un rôle de conseil auprès du ministre. Me Monroe y voit toutefois un moyen de dissuader les parties de « faire traîner les choses » ou de mener des négociations de mauvaise foi dans l’espoir d’une intervention ministérielle. Le projet de loi autorise le médiateur spécial à évaluer la conduite des parties et à publier au grand jour cette évaluation, ce qui peut servir de mécanisme de dénonciation publique.

« Ce n’est pas une mince affaire », mentionne-t-il, qualifiant cette dynamique de nouvelle et d’inhabituelle.

« Tout médiateur spécial ayant une certaine expérience dans les négociations collectives verra tout de suite si l’une des parties agit de mauvaise foi. »

Si le médiateur accuse une partie de ne pas jouer franc-jeu, cela pourrait avoir des répercussions et des conséquences politiques, prévient Me Monroe. Au bout du compte, cela pourrait influencer le ministre dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, ou influer sur le processus d’arbitrage exécutoire, surtout si l’une des parties a rejeté une entente de principe.

Il le répète : il n’est pas logique pour l’employeur de créer une situation qui inciterait le gouvernement à invoquer l’article 107.

« Les employeurs n’aiment pas l’incertitude, assure-t-il. Un ordre de retour au travail ne peut survenir qu’une fois la grève ou le lockout enclenché, et aucun employeur ne souhaite qu’une grève éclate. Il y a beaucoup de choses qui dissuadent les deux parties d’agir de mauvaise foi. »

Pas de problème à régler

Mme Vipond revient sur le fait qu’une grève a pour but d’exercer une pression sur l’employeur. Selon elle, ce projet de loi porte atteinte à la capacité des travailleurs de faire la grève. Il permettrait à l’employeur d’arriver à la table de négociation sans être prêt à conclure une entente, dans le but de faire valoir au ministre qu’une grève n’est pas dans l’intérêt national. 

Pour justifier le projet de loi, le gouvernement souligne que plus de 95 % des négociations aboutissent à une entente. Pour Mme Vipond, c’est justement ce qui montre l’inexistence du problème que les autorités fédérales se font fort de résoudre. Au contraire, le droit qu’elles veulent se donner d’intervenir dans ce processus et de le compromettre ressemble davantage à une tentative d’empêcher toute grève, ce qui porterait atteinte au droit de grève.

« Ce serait génial s’il n’y avait pas de grèves », dit-elle.

« Mais il y a une solution pour éviter les grèves et les lockouts, et cette solution, c’est une convention. »