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Mieux légiférer

On entend souvent dire que le pouvoir exécutif à Ottawa a affaibli le processus législatif au Canada. Ou y a-t-il d'autres facteurs à considérer ?

Parliament Broken on Canadian flag background

Depuis maintenant une vingtaine d’années, on a de plus en plus le sentiment que la centralisation du pouvoir au cabinet du premier ministre a compromis le rôle du cabinet, des ministres et des comités parlementaires concernant l’élaboration de bonnes politiques et législations. 

Mais la centralisation est-elle vraiment à l’origine de tout cela, ou y a-t-il autre chose en jeu?

« Je ne sais pas si la thèse de la concentration du pouvoir tient toujours la route », déclare Lori Turnbull, directrice de l’École d’administration publique de l’Université Dalhousie, notant que le cabinet du premier ministre fonctionne différemment d’un gouvernement à l’autre. L’ancien premier ministre Stephen Harper était connu pour être un obsédé du contrôle qui insistait pour tout approuver. Son successeur, Justin Trudeau, n’a pas tout à fait la même réputation. Mais malgré sa promesse d’un retour à un gouvernement de cabinet en 2015, les appels se multiplient sept ans plus tard pour faire reculer la prise de décision centralisée. 

Cependant, le pouvoir centralisé et exécutif n’est peut-être pas moins répandu sous les libéraux que sous le dernier gouvernement conservateur. Mais il y a quelque chose de « différent » dans la façon dont les premiers ministres « exercent le pouvoir », soutient Mme Turnbull. « Ce premier ministre est très différent de M. Harper. » Qui était différent de ses prédécesseurs remontant au dernier gouvernement de cabinet sous Lester B Pearson dans les années 1960.

D’ailleurs, quel est le problème avec le pouvoir centralisé? Cette façon d’exercer le pouvoir érode la confiance dans un système parlementaire, selon les arguments avancés. Et comme le contrôle parlementaire est censé produire une meilleure élaboration des politiques, notre processus législatif en souffre. Ajoutez à cela la diminution du rôle décisionnel de la fonction publique au détriment d’une nouvelle classe de services politiques, et vous vous retrouvez avec des projets de loi, comme le projet de loi C-11 visant à moderniser la Loi sur la radiodiffusion, qui sont vertement critiqués comme étant inadéquats et mal rédigés. 

En effet, les critiques craignent qu’un modèle de négligence ne s’installe dans l’élaboration des lois. Au cours des deux dernières législatures, des erreurs de rédaction dans des projets de loi ont été passées sous silence à la Chambre des communes, nécessitant des amendements au Sénat. Alors qu’il a récemment fait adopter une législation sur la pandémie au Parlement, le gouvernement a décidé de renoncer complètement au processus d’amendement, promettant plutôt d’inclure les changements nécessaires dans une mesure législative ultérieure. On appelle cela l’approche de « remise au lendemain » de la législation.

Si la tendance à la centralisation est en marche depuis un certain temps, elle est principalement motivée par les programmes et les initiatives du gouvernement qui deviennent de plus en plus complexes. Il est rare aujourd’hui que les questions relèvent clairement de la compétence d’un seul ministre ou département. Pour cette raison, les ministères doivent coordonner leurs efforts, bien que les critiques affirment que les fonctionnaires du Bureau du Conseil privé devraient être plus impliqués, plutôt que le personnel politique du Cabinet du premier ministre.

Pendant ce temps, le pouvoir politique est devenu plus concentré dans les bureaux des chefs de parti. Les leaders ont accumulé du pouvoir au sein de leurs partis aux dépens du caucus élu et des militants, qui ne disposent plus d’une fonction de contestation efficace contre leur leadership.

Enfin, les Canadiens ont élu des parlements minoritaires plus fréquemment au cours des deux dernières décennies. Ainsi, un plus grand degré de centralisation a été considéré comme nécessaire pour maintenir les gouvernements au pouvoir. Les députés d’arrière-ban ont tendance à obtenir un peu plus de latitude et de discrétion pendant les parlements majoritaires. Fait unique dans la législature actuelle, la dynamique du pouvoir est davantage stimulée par l’accord de confiance et d’approvisionnement que les libéraux ont conclu avec le NPD.

Parmi les principaux observateurs de la concentration accélérée du pouvoir au sein du Cabinet du premier ministre, on trouve le professeur de l’Université de Moncton, Donald Savoie, qui a prudemment applaudi la promesse d’un retour au gouvernement de cabinet, à condition qu’un changement culturel visant à s’écarter d’un gouvernement centralisant puisse être effectivement réalisé. 

Mme Turnbull trouve la théorie de M. Savoie convaincante et utile, mais dit qu’elle ne décrit pas parfaitement ce qui se passe actuellement, bien qu’il soit difficile de le déterminer. « Vous avez l’impression qu’il [M. Trudeau] accorde une grande confiance à la ministre des Finances, déclare Mme Turnbull. Parfois, vous n’entendez pas beaucoup parler le premier ministre ou la ministre des Finances, et il y a un sentiment de vide qui s’installe et la situation vous échappe. »

Mme Turnbull note également que M. Trudeau tend à choisir des personnes en qui il a confiance, puis à les attirer dans les rangs supérieurs de la fonction publique. En plaçant des personnes à des postes de direction, il laisse entendre qu’il a confiance en celles-ci.  

« Cette démarche peut indiquer à la fonction publique la présence d’un croisement entre le désir du premier ministre de travailler avec la fonction publique, mais en même temps, de faire appel à des personnes en qui il a confiance pour opérer comme il le souhaite, dit Mme Turnbull. Il ne se contente pas de déplacer les chaises. Il s’entoure de gens qui font partie de ses relations, ce qui favorise une certaine souplesse de la fonction publique à son égard. »

À cela s’ajoute le sentiment occasionnel de confusion quant à la direction que prend le gouvernement actuel. Mme Turnbull cite, par exemple, comment Janice Charette, une personne nommée par M. Harper, a été chassée de son poste de greffière du Conseil privé en 2016, pour être restituée au même poste quelques années plus tard. 

En outre, des inquiétudes demeurent au sujet de la méfiance entre les ministres et les niveaux supérieurs de la fonction publique. Il s’agit d’une composante qui, selon les critiques, a été exacerbée par la Loi fédérale sur la responsabilité adoptée par le gouvernement Harper, et qui, selon beaucoup, a renforcé une culture d’aversion au risque au sein de la bureaucratie.

Les événements, comme toujours, ont également joué un rôle dans l’approche de ce gouvernement à l’égard de la fonction publique. Mme Turnbull soutient que pendant la pandémie, « les dossiers ont juste été mis de côté parce que tout ce qui n’était pas COVID ne pouvait pas être priorisé. Toute la relation avec la fonction publique en a été bouleversée. »

Jennifer Robson, directrice du programme d’études supérieures en gestion politique de l’Université Carleton, est de l”avis que ce gouvernement semble être revenu à la dynamique qui était au centre des critiques du gouvernement Harper, c’est-à-dire faire passer toutes les décisions par le Cabinet du premier ministre en premier. Lorsque l’aval est enfin donné, souvent tardivement, le retard cause plus de problèmes.

« Pour qu’un Cabinet du premier ministre agisse de manière hautement centralisée et contrôlante, il doit aussi être très efficace et organisé, selon Me Robson. Vous devez composer avec ce problème de goulots d’étranglement, et ce besoin d’avoir un œil sur tout indique que vous ne faites pas confiance au reste de votre équipe. En matière de confiance dans la fonction publique en 2015, je pense que c’était toujours du bout des lèvres, une différence de posture par rapport aux conservateurs qui avaient activement critiqué la fonction publique. »

Me Robson a entendu les plaintes au début de l’ère Trudeau au sujet de l’état de la fonction publique et de la relation qui s’est rapidement rompue.

« Plusieurs personnes qui n’ont jamais travaillé au gouvernement fédéral auparavant semblaient ignorer la façon dont le gouvernement dirige les affaires, dit Mme Robson. Il y a des exceptions précises — je connais un certain nombre de membres du personnel politique et de ministres qui ont été en mesure de créer de très bonnes relations de collaboration et de respect avec leurs fonctionnaires. »

Nos souvenirs du passé

Philippe Lagassé, titulaire de la chaire Barton de la Norman Patterson School of International Affairs de l’Université Carleton, qui étudie le pouvoir exécutif dans les démocraties de Westminster, est sceptique quant à l’existence d’un problème identifiable autour de l’acte législatif aujourd’hui.

« À quoi la compare-t-on? demande M. Lagassé. Où est la preuve d’un changement fondamental qui laisse croire que la centralisation est le grand coupable? Il peut y avoir des problèmes autour de l’examen des projets de loi du gouvernement, qui sont davantage liés à la programmation des jours de séance et aux parlementaires qui veulent faire leur travail. »

« Sommes-nous en train d’identifier le bon facteur? demande M. Lagassé. Est-ce que le processus législatif s’aggrave ou est-ce que les lois deviennent plus complexes? Je pense qu’il faut mentionner les ministères et les ministres qui gèrent leurs portefeuilles en mettant des choses en place et qui s’attendent ensuite à ce que le centre les approuve — c’est probablement vrai. Cela devient probablement plus difficile », dit-il.

M. Lagassé souligne ensuite les refontes de la sécurité nationale ou les lois récentes sur les problèmes de sécurité informatique comme des réalisations législatives « non négligeables ». « Et pourtant, elles se sont produites. De plus, une grande partie des affaires du pays sont d’orientation provinciale, et pourtant on s’attend à des projets de loi positifs, et peut-être que les projets de loi n’étaient pas formidables parce que nous nous attendions à ce que le récit législatif soit une législation par souci de légiférer. »

M. Lagassé met également en garde contre la propension des experts d’aujourd’hui à trop embellir aux actes de légifération du passé.

« Pensez au rapatriement et au genre de bouillie pour les chats que fut finalement la formule d’amendement. Ce n’est pas comme si nous étions à tout moment de merveilleux rédacteurs de lois. »

Un ancien haut fonctionnaire, qui s’est exprimé sur une base de non-attribution, suggère qu’une partie du problème au ministère de la Justice pourrait être l’absence dans les parages de personnes du même calibre que Mary Dawsons, faisant référence à celle qui a été directrice de la rédaction législative au ministère jusqu’à sa retraite en 2005. Décrite comme une logicienne au ministère, Mme Dawson avait la réputation de forcer habilement les fonctionnaires à être rigoureux dans leur réflexion. Elle a été particulièrement efficace pour assurer la cohérence et l’uniformité dans la rédaction de projets de loi. 

Nous ne pouvons pas supposer que toutes les personnes engagées dans le processus ont ce talent, et pourtant c’en est un qui semble extrêmement important. Pensez à la récente mesure législative d’urgence adoptée (article disponible uniquement en anglais) au début de la pandémie. Les juristes qui ont étudié le projet de loi ont d’abord eu l’impression que chaque article avait été rédigé séparément et cousu ensemble. Les dispositions de caducité ne s’alignaient pas et reposaient même sur des mécanismes distincts sans raison apparente.

Mme Turnbull affirme que les ministres devraient valoriser la fonction de remise en question de la fonction publique sur les projets de loi, ainsi que ses conseils pour éviter de se retrouver dans un pétrin plus tard. « Surtout compte tenu de la précarité de la situation parlementaire à ce stade. Ils n’ont pas la majorité. »

Selon Me Robson, une grande partie de la rédaction législative de nos jours est précipitée. Au début de la pandémie, par exemple, on n’a pas accordé suffisamment d’attention à la définition de la Prestation canadienne d’urgence, ou PCU. Cela a créé des problèmes pour les personnes qui présentaient des demandes.

« Certaines situations sont issues de circonstances qui sont hors de votre contrôle — nous n’avons pas prédit la pandémie, soit, dit Robson. D’autres situations sont plutôt contre-productives », citant l’insistance à tout approuver et les goulots d’étranglement récurrents causés au sommet. « [Si] vous souhaitez intégrer des points de vue à certaines choses à la onzième heure, alors vous recréez constamment la précipitation et la crise. »

Les problèmes perçus dépendent également de variables externes, en dehors de la compétence de l’exécutif et du législateur, souligne M. Lagassé. Si les tribunaux déclarent plus fréquemment une loi invalide, il vaut la peine de se demander si cela reflète la loi ou si les tribunaux deviennent plus agressifs. Et comment l’exécutif et le Parlement perçoivent-ils leur rôle par rapport à ce que disent les tribunaux? « S’ils doivent agir, ils le feront, mais tant mieux si les tribunaux en gèrent beaucoup, dit M. Lagassé. Est-ce la centralisation ou l’ingérence judiciaire dans le processus législatif? »

La première loi sur l’aide médicale à mourir le démontre bien. Les ministres qui pilotaient le projet de loi au Parlement ont été avertis, en particulier par le Sénat, qu’il ne respecterait pas la norme établie par la Cour suprême du Canada. Pourtant, Jane Philpott et Jody Wilson-Raybould sont allées de l’avant. Un tribunal du Québec a statué contre elles des mois plus tard.

Mme Turnbull note qu’au début, le gouvernement Trudeau a accordé une grande confiance à ces deux ministres. Elles étaient conjointement responsables de plusieurs gros dossiers, dont l’Aide médicale à mourir et la légalisation du cannabis.

« Maintenant, elles sont toutes les deux parties, et, honnêtement, M. Trudeau semble être pris au dépourvu, dit Mme Turnbull. Beaucoup de ministres en qui il avait confiance en tant que vedettes pour faire bouger les choses sont partis. Cela ne veut pas dire qu’il n’a plus personne, mais certaines des personnes portant tout ce travail de premier plan n’y sont plus. »

Un autre facteur à prendre en compte dans le processus législatif est l’érosion de l’indépendance des comités parlementaires. Cela s’est produit de plusieurs façons à la Chambre des communes. Pendant les années Harper, les secrétaires parlementaires des ministres siégeaient à des comités avec droit de vote et ordonnaient aux députés du gouvernement de voter de manière précise. La plainte était qu’il transformait les comités en simples succursales des bureaux des ministres, plutôt que de les obliger à rendre des comptes.

Après que M. Trudeau a formé le gouvernement en 2015, la composition des comités est passée de 12 députés à 10, et les secrétaires parlementaires y assistaient sans droit de vote. Mais le nombre de membres des comités est de nouveau passé à 12 députés lorsque les Canadiens ont élu un parlement minoritaire en 2019. Comme le gouvernement devait pourvoir des sièges, les secrétaires parlementaires étaient de nouveau présents en tant que membres votants.

Pendant la pandémie, alors que le Parlement commençait à siéger de manière hybride, les ressources informatiques et le personnel d’interprétation limités se traduisaient par une diminution du nombre d’audiences en comité. Les désaccords se sont transformés en obstructions délibérées qui duraient des semaines, tous ces éléments ayant ainsi un effet néfaste sur la capacité des comités à examiner les projets de loi.

Au Sénat, les comités autrefois craints et respectés par les hauts fonctionnaires se sont en grande partie évaporés. Un différend est né entre le Groupe des sénateurs indépendants et d’autres groupes de la Chambre rouge après les élections de 2019, principalement sur les règles relatives à la portabilité des sièges de comité, ce qui a conduit à une impasse de plusieurs mois, et presque aucun comité n’a été formé avant les élections de 2021. À ce moment-là, l’accord de partage des ressources avec la Chambre des communes signifiait que la Chambre des communes avait la priorité sur les ressources informatiques et d’interprétation. La plupart des comités du Sénat ont été annulés. Les projets de loi étaient adoptés à la hâte avec peu d’attention, à l’exception de quelques discours dans la salle du Sénat et peut-être de la comparution du ministre pour répondre aux questions.

Les incitations pour les députés ont également changé en ce qui concerne leur travail. Bon nombre d’entre eux ont cédé des pans entiers de leurs responsabilités à des mandataires indépendants du Parlement, comme le directeur parlementaire du budget, dont la parole est en grande partie incontestée par les parlementaires et les médias. Une grande partie du débat de fond à la Chambre des communes s’est plutôt concentrée sur le pontage visant à générer des clips pour les canaux de médias sociaux.

Leo Groarke, président de l’Université Trent, est l’un des partenaires du nouveau réseau universitaire pancanadien de la Fondation Jarislowsky sur la confiance et le leadership politique.

« Cette initiative répond à une situation, une époque, très polarisée, explique M. Groarke. Tout le monde semble convenir que les choses ne fonctionnent pas bien, et dans ce contexte, les gens ne font pas confiance aux gestes des politiciens. Chaque camp pointe du doigt quelqu’un d’autre, et je pense que le sentiment partagé par tout le monde dans ce projet est que le discours politique n’est devenu qu’une façon de pointer du doigt.

« La bonne façon de rédiger des lois est d’entretenir un discours civil, où nous avons des désaccords rationnels et résolvons nos différends. Nous devons nous entendre les uns avec les autres pour en arriver à des compromis pragmatiques. » Selon lui, si l’on s’empêtre dans des injures, il est alors difficile de créer l’environnement dont on a besoin pour avoir un débat constructif.

M. Groarke dit que le réseau de recherche étudie ce qui est à l’origine de la polarisation et explore les remèdes possibles.

La confiance dans les institutions peut fluctuer avec le temps, mais il est plus difficile de la regagner lorsqu’elle a été perdue, c’est pourquoi Mme Robson regrette l’occasion que nous avons eue au début de la pandémie. À l’époque, il y avait une augmentation massive de la confiance du public dans le gouvernement, dans les experts en santé publique et dans les institutions.

« Les ressources de l’État ont été rassemblées rapidement et visiblement, et pendant un certain temps, les gens ont eu l’impression que cela faisait une différence significative dans leur vie, dit-elle. Au fil du temps, cette confiance s’est érodée. C’est un gâchis considérable, et les institutions de l’État auront beaucoup de mal à répéter leurs bons coups à cause de cette perte. »